一、明晰了EOD模式的相關(guān)主體

《實(shí)施導則》明確了EOD項目的兩類(lèi)核心主體，一是項目組織主體，二是項目實(shí)施主體。

回顧《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕468號）中對EOD項目的相關(guān)主體的描述，“試點(diǎn)申報主體和實(shí)施主體為市級及以下人民政府或園區管委會(huì )，鼓勵政府或園區管委會(huì )與試點(diǎn)依托項目承擔單位聯(lián)合申報與實(shí)施”其中的申報主體、實(shí)施主體、項目承擔單位并沒(méi)有明確的定位和職責劃分，給近兩年的EOD實(shí)踐造成了一定的障礙。本次《實(shí)施導則》對此進(jìn)行了清晰化的規范，顯然更有助于未來(lái)項目的謀劃和落地實(shí)施。

1.項目組織主體

項目組織主體是指市、縣（區）人民政府或園區管委會(huì )，即環(huán)辦科財函〔2021〕468號文中所述的“申報主體”。項目組織主體應為政府本身，體現了兩方面EOD項目的兩個(gè)層面的含義：一是項目主導方為政府，由政府進(jìn)行EOD項目的申報，并由政府授權市場(chǎng)主體具體實(shí)施；二是該項目應為自然導致的、無(wú)主的，或責任主體滅失，政府是當然的治理主體，并以主體地位授權市場(chǎng)主體來(lái)實(shí)施。

2.項目實(shí)施主體

項目實(shí)施主體即實(shí)施EOD項目的運作主體。《實(shí)施導則》中明確，“市場(chǎng)主體作為實(shí)施主體，按照自主決策、自負盈虧的原則，負責項目落地實(shí)施、運維經(jīng)營(yíng)，按照有關(guān)法律法規和標準以及約定的要求，承擔相應的生態(tài)環(huán)境治理責任。”由此亦可知，《實(shí)施導則》中的實(shí)施主體與環(huán)辦科財函〔2021〕468號文的實(shí)施主體具有了本質(zhì)的不同，前者是市場(chǎng)化主體，后者則為政府。

（1）實(shí)施主體的選擇方式。《實(shí)施導則》規定，“EOD項目實(shí)施主體應采用競爭性方式確定，并滿(mǎn)足相關(guān)法律法規及規范性文件規定。積極鼓勵民間資本參與。”

（2）實(shí)施主體的類(lèi)型。《實(shí)施導則》規定，實(shí)施主體可以為單一市場(chǎng)主體，也可以為聯(lián)合體。如果采用聯(lián)合體形式，應成立EOD項目公司，確定股東協(xié)議、公司章程等。此項規定意在確保項目的一體化實(shí)施。即，如果實(shí)施主體是單一市場(chǎng)主體，可以成立EOD項目公司，也可以不成立，畢竟無(wú)論成立與否，最終都是單一主體在運作；如果實(shí)施主體是聯(lián)合體，則必須成立EOD項目公司，從組織形式嚴格避免多主體經(jīng)營(yíng)。環(huán)辦科財函〔2021〕468號文也曾規定了，“生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施，依托項目承擔單位僅為一個(gè)市場(chǎng)主體”。

（3）實(shí)施主體的經(jīng)營(yíng)能力。《實(shí)施導則》規定，“市場(chǎng)主體或其成立的EOD項目公司作為項目實(shí)施主體，須具備項目投資建設與運維經(jīng)營(yíng)能力，經(jīng)營(yíng)范圍包括相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)內容。項目實(shí)施主體不得僅為工程建設單位、財務(wù)投資人等。”由此可見(jiàn)，原則上實(shí)施主體應同時(shí)具備投資、建設、運營(yíng)、維護的能力，而不應將項目再次轉委托給其他市場(chǎng)主體實(shí)施。如果單一市場(chǎng)主體能力不足，則應以聯(lián)合體形式參與。此處應當注意，對于產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的輔助或者配套任務(wù)是否可以由其他市場(chǎng)主體來(lái)實(shí)施，《實(shí)施導則》中并沒(méi)有明確，我們認為應當支持。強求實(shí)施主體包攬全部生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)任務(wù)，既強人所難，也不利于最大限度的整合資源，實(shí)現效益最大化。當然，再委托他人的前提應明確立足在“配套”和“輔助”的范圍，不應將主體部分進(jìn)行委托。

（4）實(shí)施主體的立項問(wèn)題。《實(shí)施導則》明確規定，“項目實(shí)施主體按照企業(yè)投資項目核準或備案有關(guān)規定，開(kāi)展 EOD 項目整體立項。”由此可以確定，EOD模式已經(jīng)禁止了政府投資項目的形式，即，禁止了政府以“資本金注入”的形式參與項目。換句話(huà)說(shuō)，EOD項目不允許本地國有企業(yè)以政府出資人代表的身份參與本項目（對于本地國有企業(yè)以自己身份投資的問(wèn)題，我們在下面單獨闡述），實(shí)施主體應是市場(chǎng)主體本身或者市場(chǎng)主體100%出資成立的項目公司。 

（5）關(guān)于本地國有企業(yè)參與EOD項目。根據前述（4）的闡述，本地國有企業(yè)是不能以政府出資人代表身份參與項目的。但是，《實(shí)施導則》并沒(méi)有禁止本地國有企業(yè)以自己身份參與EOD項目。但是應明確采用以下方式： 

一是本地國有企業(yè)應利用自有資金，以企業(yè)投資項目名義進(jìn)行立項和投資，而非財政資金。當然，如果地方財政向本地國有企業(yè)“追加投資”，當財政資金變?yōu)榱似髽I(yè)自有資金性質(zhì)后，再由本地國有企業(yè)投資到EOD項目，則是被允許的。 

二是本地國有企業(yè)同樣應以公開(kāi)競爭的形式參與，而不能由政府直接授權。此時(shí)應注意，如果該生態(tài)環(huán)境治理項目并沒(méi)有采用EOD模式運作，而是遵循常規的“公益性項目與經(jīng)營(yíng)性項目綜合打包”思路，則目前國家政策也并沒(méi)有限制可以由政府直接授權本地國有企業(yè)實(shí)施，但是在立項時(shí)和編制實(shí)施方案時(shí)，應與EOD模式明確區分開(kāi)來(lái)。另外還有一個(gè)廣受爭議的問(wèn)題，既然本地國有企業(yè)是本地政府出資設立的，那么在招投標過(guò)程中，其是否還有資格參與本地政府的招標活動(dòng)？這實(shí)際上是一個(gè)招投標領(lǐng)域比較復雜的問(wèn)題，我們不做過(guò)多討論，從當前國家層面看，本地國有企業(yè)參與本地項目并沒(méi)有被禁止；從地方層面看，這種本地國有企業(yè)中標的現象更是數不勝數。 

三是從全國的實(shí)踐經(jīng)驗來(lái)看，本地國有企業(yè)很難同時(shí)具備投資、建設、運營(yíng)、維護的能力，因此，通常情況下，本地國有企業(yè)也將與其他市場(chǎng)主體共同組建聯(lián)合體，而不能僅承擔投資任務(wù)后，將建設、運營(yíng)、維護等任務(wù)再次轉委托。

3.政府對項目實(shí)施主體的監管問(wèn)題

由于EOD項目必須采用企業(yè)投資項目，但是生態(tài)環(huán)境治理是涉及到國計民生、公共利益和公共安全的重要公益性領(lǐng)域，政府具有當然的監管責任。那么，在政府未參與投資的前提下，如何確保政府能夠對EOD項目的實(shí)施主體進(jìn)行有效的監管，將是未來(lái)EOD項目中的重要問(wèn)題。我們認為應關(guān)注以下方面：

（1）政府在招選項目實(shí)施主體后的，應與項目實(shí)施主體簽訂完備、富有監管力度的項目授權協(xié)議。但實(shí)際上，由于政府無(wú)法干涉到項目公司的實(shí)際經(jīng)營(yíng)，即便是簽訂的協(xié)議再完美，也無(wú)法完全避免各種涉及公共利益和公共安全的風(fēng)險產(chǎn)生，也無(wú)法充分了解和監管項目的投資與收益情況。

（2）由本地國有企業(yè)“代表”政府實(shí)行內部監管。根據前述2（5）的闡述，本地國有企業(yè)可以與其他市場(chǎng)主體組成聯(lián)合體共同作為實(shí)施主體。此時(shí)，盡管本地國有企業(yè)從形式上屬于市場(chǎng)主體，但是，由于其獨有的所有權性質(zhì)，顯然可以最大限度的體現政府的意志。這實(shí)際上也是未來(lái)地方政府“指令”本地國有企業(yè)參與EOD項目的一個(gè)本質(zhì)目的。具體操作層面上，本地國有企業(yè)可以將政府的監管要求體現在股東投資合作協(xié)議等文件當中，這樣既可以保障本地國有企業(yè)可以以股東身份充分了解項目情況，又可以在一定情形下實(shí)現監管，同時(shí)也可以在其他市場(chǎng)主體出現過(guò)錯時(shí)，通過(guò)違約責任體現政府的“處罰”意圖。

二、片區開(kāi)發(fā)類(lèi)項目暫不納入到EOD項目中

《實(shí)施導則》中規定，生態(tài)環(huán)境治理內容應滿(mǎn)足“確定性”，即，“組織實(shí)施具有明確的政策依據，短期能夠落地實(shí)施。片區綜合開(kāi)發(fā)、污染場(chǎng)地修復+原位開(kāi)發(fā)項目等實(shí)施規模大、周期長(cháng)、不確定因素多、政策風(fēng)險大的暫不納入”。此處明確列舉了“片區綜合開(kāi)發(fā)”和“污染場(chǎng)地修復+原位開(kāi)發(fā)”兩類(lèi)。

1.片區綜合開(kāi)發(fā)項目

 從國家政策法規層面上，片區綜合開(kāi)發(fā)項目并不是一個(gè)具體化概念。《實(shí)施導則》所指的片區綜合開(kāi)發(fā)，根據實(shí)踐經(jīng)驗，我們認為應從以下角度加以分析：一是從位置和面積上，應是與生態(tài)環(huán)境相鄰的，且開(kāi)發(fā)達到一定面積的區域，因此，存在實(shí)施規模大、周期長(cháng)的特點(diǎn)。二是大部分的片區綜合開(kāi)發(fā)是很多具體子項目隨著(zhù)整體進(jìn)展逐步謀劃（前期僅是從用地規劃層面確定了土地用途），而并不是在最初就明確的，因此，存在不確定性大的特點(diǎn)。三是項目中的大部分運作方式包含一種或者多種地產(chǎn)（包括商品房地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)、工業(yè)地產(chǎn)等）銷(xiāo)售、租賃等常見(jiàn)開(kāi)發(fā)模式。具體來(lái)說(shuō)，如果實(shí)施主體自主經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)項目，則符合關(guān)聯(lián)性要求的產(chǎn)業(yè)項目自然可以認定為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)；但如果實(shí)施主體將獲得的土地或建成的固定資產(chǎn)以銷(xiāo)售、出租等多種形式交付給他人具體經(jīng)營(yíng)，則將被認定為“開(kāi)發(fā)”。

因此，結合上述分析，我們認為避免被認定為片區綜合開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵要素主要為：

第一，開(kāi)發(fā)面積不宜過(guò)大，投資額控制在有限、合理范疇內，當然面積和額度也只能一事一議；

第二，應在謀劃EOD項目時(shí)就明確未來(lái)的各產(chǎn)業(yè)項目，而不能邊實(shí)施項目邊謀劃產(chǎn)業(yè)；

第三，產(chǎn)業(yè)項目應以自營(yíng)為主，當然，實(shí)踐中不能強求EOD項目實(shí)施主體全部自營(yíng)，應允許少部分對外采用銷(xiāo)售、租賃、承包等形式，以豐富業(yè)態(tài)、實(shí)現多元化收入。另外，《實(shí)施導則》中明確了產(chǎn)業(yè)園區建設項目也不納入到EOD項目中，也可以側面從產(chǎn)業(yè)園區建設的性質(zhì)來(lái)輔助認定何為片區綜合開(kāi)發(fā)項目。

2.污染場(chǎng)地修復+原位開(kāi)發(fā)

此內容是指對生態(tài)環(huán)境本身修復治理完成后，就地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，最典型的是對修復好的礦山進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。關(guān)于原位開(kāi)發(fā)的判斷，除了開(kāi)發(fā)面積上具有獨特性外，其他甄別因素與前述片區綜合開(kāi)發(fā)的要素基本相同，不再贅述。

三、EOD項目中的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)

關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)毫無(wú)疑問(wèn)是EOD項目中的重要部分，對于EOD項目的合規性、可行性、可融性識別都具有極為重要的作用，但是，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的選擇與認定一直都是市場(chǎng)中的難點(diǎn)。《實(shí)施導則》對EOD項目的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了正反兩面的闡述，以最大限度促使市場(chǎng)各主體能夠清晰辨別。

1.正面清單

2021年12月，生態(tài)環(huán)境部制作了《一圖讀懂EOD模式與試點(diǎn)實(shí)踐》圖文（簡(jiǎn)稱(chēng)“《一圖讀懂EOD》”），以圖畫(huà)形式對EOD模式進(jìn)行了解讀，其中對于關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了列舉。本次《實(shí)施導則》是在此基礎上，結合市場(chǎng)實(shí)踐進(jìn)行了延展。主要包括以下：

（1）生態(tài)農業(yè)、林下經(jīng)濟、經(jīng)濟作物種植、生態(tài)旅游、 醫療康養、休閑娛樂(lè )、文化創(chuàng )意等生態(tài)環(huán)境依賴(lài)型產(chǎn)業(yè)。此類(lèi)產(chǎn)業(yè)從經(jīng)營(yíng)性質(zhì)上看，與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)聯(lián)性較易理解，并在《一圖讀懂EOD》的基礎上進(jìn)行了列舉了更多的產(chǎn)業(yè)，我們不再過(guò)多闡述。此類(lèi)產(chǎn)業(yè)的收益能力通常較弱，并且難以預測，是未來(lái)EOD項目收益測算中的難點(diǎn)所在。

（2）數字經(jīng)濟、潔凈醫藥、精密儀器等生態(tài)環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)。此類(lèi)產(chǎn)業(yè)與《一圖讀懂EOD》的列舉內容相近。嚴格意義上看，此類(lèi)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境之間并不具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)上的關(guān)聯(lián)性。但是，此類(lèi)產(chǎn)業(yè)之所以被認定為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，是建立在以下邏輯基礎上的：即，在生態(tài)環(huán)境達到一定標準的情形下，該產(chǎn)業(yè)才能得以發(fā)展，生態(tài)環(huán)境為產(chǎn)業(yè)提供了生存基礎，由此形成了特殊的生存關(guān)聯(lián)性。

（3）高新技術(shù)創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)等人才聚集型產(chǎn)業(yè)。此類(lèi)產(chǎn)業(yè)在《一圖讀懂EOD》中并沒(méi)有列出，是結合市場(chǎng)實(shí)踐新認定的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。之所以將此類(lèi)產(chǎn)業(yè)認定為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，我們認為主要應從兩個(gè)角度理解：一是部分高新技術(shù)需要在生態(tài)環(huán)境達標的條件下進(jìn)行研發(fā)、創(chuàng )新、創(chuàng )業(yè)活動(dòng)，這與前述（2）具有一定的相似性；二是良好的生態(tài)環(huán)境自身也是能夠吸引高科技人才的聚集，從而實(shí)現高新技術(shù)的發(fā)展，為項目的將來(lái)展望出更多的收益。當然，良好的自然環(huán)境對所有人都具有吸引力，但是，高新技術(shù)相關(guān)領(lǐng)域人才對國家經(jīng)濟和科技發(fā)展的人均貢獻度顯然是位居前列的。

（4）在沙漠、戈壁、荒漠等區域發(fā)展光伏、種植養殖與加工等復合型產(chǎn)業(yè)。此類(lèi)產(chǎn)業(yè)在《一圖讀懂EOD》中也有闡述，嚴格意義上說(shuō)，沙漠、戈壁、荒漠等區域因氣候、地質(zhì)、水資源等惡劣的自然條件而難以做到有效的生態(tài)環(huán)境治理。此類(lèi)產(chǎn)業(yè)被認定為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，主要是基于兩方面原因：一是開(kāi)展這種復合型產(chǎn)業(yè)能夠最大限度的在現有技術(shù)條件下，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展防止環(huán)境的進(jìn)一步惡化；二是該產(chǎn)業(yè)能夠最大限度的實(shí)現該類(lèi)土地資源的有效利用，實(shí)現經(jīng)濟價(jià)值和社會(huì )價(jià)值。

（5）其他與生態(tài)環(huán)境治理關(guān)聯(lián)性強、市場(chǎng)前景好的產(chǎn)業(yè)。

綜上我們可以看出，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)并不須簡(jiǎn)單理解為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)角度的關(guān)聯(lián)性，也包括了各種特殊的“關(guān)聯(lián)”。實(shí)際上，關(guān)聯(lián)性在很大程度上是通過(guò)政策認定的。因此，我們希望生態(tài)環(huán)境部等部門(mén)能夠將更多的產(chǎn)業(yè)明確為關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)，以為EOD模式創(chuàng )造出更加廣闊的實(shí)施空間。

2.負面清單

（1）不符合國家和地方市場(chǎng)準入要求及應對氣候變化等相關(guān)政策要求的產(chǎn)業(yè)。此類(lèi)產(chǎn)業(yè)種類(lèi)繁多，尤其是針對不同地區，產(chǎn)業(yè)的準入標準有所差別，應在項目謀劃階段了解區域政策。對此，我們不再過(guò)多闡述。

（2）“兩高一低”項目。“兩高一低”項目，即指高耗能、高排放、低水平的項目。對此，我們從國家和地方層面分別闡述。

一是從國家層面看，2021年6月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于加強高耗能、高排放建設項目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導意見(jiàn)》，其中明確指出“兩高”項目暫按煤電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材等六個(gè)行業(yè)類(lèi)別統計，后續對“兩高”范圍國家如有明確規定的，從其規定。2021年2月，國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于明確階段性降低用電成本政策落實(shí)相關(guān)事項的函》中又規定了，“經(jīng)商國家統計局，按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)、國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展統計公報的行業(yè)分類(lèi)，高耗能行業(yè)范圍為：石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)，化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)，非金屬礦物制品業(yè)，黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)，有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)，電力、熱力生產(chǎn)和供應業(yè)。”

二是從地方層面看，很多省級政府結合了自身區域特點(diǎn)出臺了相關(guān)文件，明確了自己區域內的“兩高一低”范圍，具體不再闡述。

（3）環(huán)境影響和風(fēng)險較大的項目及產(chǎn)業(yè)園區建設。關(guān)于環(huán)境影響和風(fēng)險較大的項目容易理解，不能因為EOD項目的實(shí)施產(chǎn)生了新的污染或者風(fēng)險。產(chǎn)業(yè)園區建設，與片區綜合開(kāi)發(fā)項目的原因相似，不再贅述。但是值得一提的是，在以往一些EOD項目中，確實(shí)存在將新型建材產(chǎn)業(yè)園、生態(tài)農業(yè)產(chǎn)業(yè)園等作為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的案例，本次《實(shí)施導則》已經(jīng)將其明確作為了負面清單。由此，我們應清晰的理解，“產(chǎn)業(yè)”與“產(chǎn)業(yè)園”之間的區別，前者是EOD項目實(shí)施主體自主性經(jīng)營(yíng)，后者則是EOD項目實(shí)施主體作為開(kāi)發(fā)商，自身并未參與經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而無(wú)法做到關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境的一體化實(shí)施。

3.關(guān)于空間位置

《實(shí)施導則》中明確對EOD項目中的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境之間的空間位置進(jìn)行了闡述。主要強調了兩個(gè)方面：一是項目各部分布局不宜分散，項目?jì)热輵鄬劢梗瑓^域范圍應相對集中。二是生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)內容深度融合，空間臨近或形成上下游產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系，互為條件，作為整體項目統籌實(shí)施。對于“空間臨近”的具體概念，也不能設定明確標準，實(shí)踐中并不能苛求必須緊鄰，應以“足以影響產(chǎn)業(yè)”作為衡量標準。

4.關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的投資收益

《實(shí)施方案編制指南》中明確規定了，“生態(tài)環(huán)境治理內容投資規模原則上應與生態(tài)環(huán)境改善后關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)增值收益大致相當。”此項規定充分體現了EOD項目是以生態(tài)保護為主的公益類(lèi)綜合性項目，堅持了實(shí)施主體在實(shí)施EOD項目中“微利不暴利”的原則，這與《實(shí)施方案編制指南》在要素保障分析（資源要素）中闡述的，“不得以環(huán)境治理名義行資源開(kāi)發(fā)之實(shí)”是相得益彰的。因此，項目組織主體（政府）和項目實(shí)施主體（市場(chǎng)主體）在謀劃和實(shí)施項目時(shí)應密切關(guān)注，并不是產(chǎn)業(yè)收益越多越好，而是以適度為準。但是，由于關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)很多都是難以進(jìn)行準確預測的，因此，可以在EOD項目實(shí)施方案中預設合理的保障性產(chǎn)業(yè)項目規模，并且可以設定出當項目收益超過(guò)了一定范圍時(shí)，如何處理超額收益部分。當然，從另一個(gè)角度看，一方面要求投資與收益大體相當，另一方面EOD項目的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益卻又很多都是具有很大不確定性的，兩方面相結合的情形下，如何對市場(chǎng)主體產(chǎn)生足夠的吸引力，是生態(tài)環(huán)境部和各地方政府都應重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。

四、關(guān)于財政資金的投入

《實(shí)施方案編制指南》對財政資金在EOD項目中的使用做出了詳細的規定，這是對原有EOD系列政策指導精神的進(jìn)一步夯實(shí)和明確。

1.明確了政府不得進(jìn)行任何財政資金的投資

《實(shí)施方案編制指南》中規定，“不得含有政府資金投入，包括中央財政資金、地方財政資金等。以政府資金實(shí)施的內容，不納入項目范圍，確保項目為企業(yè)投資項目。”對此應從以下角度理解：

（1）項目各階段均不得含有政府資金投入。

第一，政府不得實(shí)施財政資金的投資，基于EOD項目的實(shí)際，即指不得以“資本金注入”形式進(jìn)行投資（對此，本文第一部分已經(jīng)有過(guò)闡述，此處不再贅述）。因此，《實(shí)施方案編制指南》明確了，項目應為企業(yè)投資項目，而非政府投資項目；

第二，政府不得在建設期采取投資補助等方式進(jìn)行資金支持；

第三，政府不得在運營(yíng)期給予貸款貼息、運營(yíng)補貼等方面的資金支持；第四，關(guān)于財政資金是否可以采用借款等方式對EOD項目進(jìn)行支持，《實(shí)施方案編制指南》中并未明確提及。但是從“政府資金投入”的性質(zhì)理解，顯然不能僅理解為投資、補助補貼等支持方式，同樣也應包含借款等債權投入。

（2）政府資金包含了多種類(lèi)型的財政資金。中央財政資金、省市級財政資金不得提供支持。此外，對于通過(guò)政府專(zhuān)項債券籌集的資金，仍然屬于財政資金性質(zhì)，同樣不得投入。應確保企業(yè)投資的資金完全來(lái)自于企業(yè)自籌和合法合規的融資，而非增加財政資金支出責任和支出壓力。 

（3）此項規定是EOD系列政策的延續與加強。在2020年9月生態(tài)環(huán)境部等發(fā)布的《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）中明確闡述了，“投融資模式創(chuàng )新。探索政府債券、政府投資基金、政府與社會(huì )資本合作（PPP）、組建投資運營(yíng)公司、開(kāi)發(fā)性金融、環(huán)保貸等多種投融資模式推進(jìn)試點(diǎn)項目實(shí)施，推動(dòng)建立多元化生態(tài)環(huán)境治理投融資機制。”但是，在2022年4月生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于同意開(kāi)展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財函〔2022〕172號）中闡述了“實(shí)施中可適當優(yōu)化試點(diǎn)依托項目，加強產(chǎn)業(yè)收益對生態(tài)環(huán)境治理的反哺力度，減少政府資金投入，力爭實(shí)現政府資金‘零投入’”。而本次《實(shí)施方案編制指南》，更是明確了財政資金不得投入。從第一批試點(diǎn)時(shí)的支持財政資金投入，到第二批試點(diǎn)時(shí)的力爭實(shí)現財政資金零投入，再到如今的禁止財政資金投入，可見(jiàn)生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部門(mén)對財政資金使用的規定日趨嚴格。

2.進(jìn)一步明確了EOD項目不得增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險

《實(shí)施方案編制指南》中再次明確了，不得含有任何形式政府中長(cháng)期支出責任和融資擔保等增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的事項。此項內容并非首次提出，我們不再贅述。

五、關(guān)于項目收益

  《實(shí)施方案編制指南》對項目收益的認定做了較大幅度的完善，從當前EOD項目的收益構成實(shí)踐案例看，此項內容完善后，將對EOD項目產(chǎn)生深遠的影響。

1.非本項目的相關(guān)收益不得納入項目收益，如農業(yè)項目中農民收入

 實(shí)際上這也是生態(tài)環(huán)境部關(guān)于EOD項目邊界清晰在收益方面的具體要求，即應分清楚哪些收益是項目公司享有，哪些收益是其他主體享有。除列舉的農民收入外，此種收益認定在各種產(chǎn)業(yè)上都有很重要的實(shí)踐意義。例如，在文旅康養方面，對于將景區、康養等資產(chǎn)，并不應把全部運營(yíng)收益都作為項目收益，其中有些以租賃、承包等方式授權他人經(jīng)營(yíng)的項目，除了租賃費、承包費等外的經(jīng)營(yíng)收入并非由EOD項目實(shí)施主體獲得的。

2.相關(guān)政府收益不得納入EOD項目收益

《實(shí)施方案編制指南》中表述了幾個(gè)常見(jiàn)的政府相關(guān)收益：

（1）預期土地出讓收入和項目運營(yíng)期預期的新增財政收入、稅收不得納入EOD項目收益。此部分在之前的EOD系列文件中都已經(jīng)做出了明確的規定，本文不再贅述。 

（2）城鄉建設用地增減掛鉤交易收益不得納入EOD項目收益。此項收益在過(guò)去很長(cháng)時(shí)間內被認為屬于EOD項目收益來(lái)源，其主要原因在于《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2021〕40號）中明確規定了，“社會(huì )資本將修復區域內的建設用地修復為農用地并驗收合格后，騰退的建設用地指標可以?xún)?yōu)先用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，節余指標可以按照城鄉建設用地增減掛鉤政策，在省域范圍內流轉使用。”只是根據“收支兩條線(xiàn)”原則應首先進(jìn)入財政賬戶(hù)后，再向企業(yè)支付。本次《實(shí)施方案編制指南》對此做出了否定性明確，這對于當前正在謀劃和入庫實(shí)施的很多EOD項目都形成了重大的沖擊。

（3）砂石等礦產(chǎn)資源交易收益不得納入EOD項目收益。但是，《實(shí)施方案編制指南》又明確了“項目收益涉及土石料、淤泥、泥沙、優(yōu)質(zhì)表土及鄉土植物等剩余資源利用的，由縣級以上地方政府依托公共資源交易平臺體系處置，需分析本項目實(shí)施主體獲得原料及加工銷(xiāo)售等經(jīng)營(yíng)權益的可行性及成本。自然資源要素配置要按照《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復的意見(jiàn)》（自然資規〔2019〕6 號）等規定的程序和要求執行”。而自然資規〔2019〕6 號文明確規定了，“對地方政府組織實(shí)施的歷史遺留露天開(kāi)采類(lèi)礦山的修復，因削坡減荷、消除地質(zhì)災害隱患等修復工程新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，可以無(wú)償用于本修復工程；確有剩余的，可對外進(jìn)行銷(xiāo)售，由縣級人民政府納入公共資源交易平臺，銷(xiāo)售收益全部用于本地區生態(tài)修復，涉及社會(huì )投資主體承擔修復工程的，應保障其合理收益。” 

將以上三個(gè)內容相結合我們應得出以下結論：第一，對于砂石等礦產(chǎn)資源不得進(jìn)行開(kāi)發(fā)性質(zhì)開(kāi)采；第二，對于生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中合理削坡減荷、消除地質(zhì)災害隱患等新產(chǎn)生的剩余資源則可以作為項目收益來(lái)源。對于何為新開(kāi)采資源、何為合理的環(huán)境治理后的剩余資源，需要在具體項目中一事一議。

3.存在不確定性的收益不得納入項目收益，如未落實(shí)的生態(tài)補償資金、森林濕地碳匯等

對于碳匯交易收益，市場(chǎng)中一直認為可以作為EOD項目的收益來(lái)源，此項收益同樣源自于國辦發(fā)〔2021〕40號文的規定，即，社會(huì )資本可通過(guò)投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統，申請核證碳匯增量并進(jìn)行交易。如今也被做出了限制性規定。但是，我們應當注意的是，這里談到的“生態(tài)補償資金、森林濕地碳匯”不得納入項目收益，是指在“未落實(shí)”的前提下。如果該項資金或者交易收益在EOD項目實(shí)施過(guò)程中已經(jīng)“落實(shí)”，那么就可以作為EOD項目收益來(lái)源。只是，在最初的項目收益測算時(shí)，不能將其謀劃在內，需要有其他產(chǎn)業(yè)收益足以平衡項目投入。而未來(lái)能夠“落實(shí)”的生態(tài)補償資金、森林濕地碳匯等收益，則起到了“后備軍”的作用。 

本次新規一方面將使EOD模式更加規范化，并且也解決了近兩年EOD項目實(shí)施過(guò)程中的諸多模糊認識問(wèn)題，有利于EOD項目的合規性、可持續開(kāi)展；另一方面，在關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、項目收益構成等方面的嚴格管理，也給各地謀劃和包裝EOD項目帶來(lái)了挑戰。應該說(shuō)，EOD模式作為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的一個(gè)重要的運作模式，國家更希望的是它能夠在理性的情形下助力生態(tài)環(huán)境治理和促進(jìn)國家經(jīng)濟的發(fā)展，但并不希望各地又將EOD模式當作一個(gè)“搖錢(qián)樹(shù)”，任意包裝、肆意融資，最終又造成了大量的投資浪費和地方政府債務(wù)風(fēng)險。