一、PPP項目公司治理結構的主要特征

通常情況下，PPP項目公司的治理結構具有以下特性：

（一）PPP項目公司治理受到多層級法律法規的影響

傳統公司（包括有限責任公司和股份有限公司）的治理結構主要受到《中華人民共和國公司法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《公司法》”）的約束，《公司法》作為一部商事法律規定了公司的組織機構及其各自職能、公司股東的基本權利等，其作用是為了規范公司的組織和行為，保護公司和股東的合法權益。另外，PPP項目公司在治理結構上除了受到《公司法》的約束之外，還需要遵從PPP相關(guān)規范性文件的合規性要求。

（二）PPP項目公司股東的身份特殊性

PPP項目合作性質(zhì)的特殊性導致了PPP項目公司股東的特殊性，一方是具有行政公權力的政府方股東，一方則是依靠市場(chǎng)化運營(yíng)的社會(huì )資本股東。主體性質(zhì)的不同導致了雙方各自所追求目標的不同，社會(huì )資本作為商業(yè)組織必然追求自身利益的最大化，而代表公眾的政府部門(mén)則追求的是社會(huì )公共利益的最大化。這種身份的特殊性和目標的不一致性所導致的則是在公司治理過(guò)程中的信息不對稱(chēng)性，如果缺少有效的監督管理機制，社會(huì )資本可能會(huì )利用自身的信息優(yōu)勢謀求自身利益最大化而損害社會(huì )公共利益，政府也可能利用自己的強勢地位打著(zhù)保護公眾利益的旗號損害社會(huì )資本的利益。

（三）PPP項目公司股東權利與所持股權比例的非對等性

在傳統公司治理層面，公司發(fā)起人共同出資設立公司，且在《公司法》的引導下，股東會(huì )會(huì )議通常由股東按照出資比例行使表決權，同時(shí)股東也會(huì )按照實(shí)繳的出資比例分取紅利。但是，在PPP項目公司中，無(wú)論是在表決權的行使上或是利潤的分配方式上，都可能與PPP項目公司股東實(shí)際所持的股權比例不完全一致。

（四）PPP項目公司治理與項目治理的高度關(guān)聯(lián)性

PPP項目中，政府已由傳統方式下公共設施和服務(wù)的提供者轉變?yōu)橐幹普摺⒈O督者和合作者（有時(shí)還是購買(mǎi)者），社會(huì )力量的參與度上升但是仍應受制于政府監管和市場(chǎng)規律的作用，適度的政府監管能從項目計劃、行政手段和法律制約等方面為項目提供良好的外部環(huán)境，而成熟、良性的市場(chǎng)環(huán)境則是社會(huì )資本通過(guò)提供公共服務(wù)獲取合理收益的前提。因此，為達到PPP項目公司的最佳治理必然需要實(shí)現對政府、社會(huì )和市場(chǎng)三者的有機融合和協(xié)調。

 

二、PPP項目公司治理結構的設計原理

筆者認為，對于項目公司治理結構的設計可以從以下幾個(gè)方面把握：

（一）公平vs效率

PPP項目公司的治理更加強調公平與效率的統一，公平是雙方合作的基礎，這是應當確立在先的原則，在PPP項目公司治理結構的設計過(guò)程中應當充分保障政府方作為公司小股東的基本權利。但是，合作效率則決定了公平的程度，同時(shí)效率也有利于促進(jìn)雙方合作的公平開(kāi)展，因此，對于多數與公共利益和股東平等權利無(wú)關(guān)的公司事項的表決機制設置上，不宜隨意采用提高表決權比例的通過(guò)方式或者賦予政府方股東一票否決的權利，以提高項目公司日常經(jīng)營(yíng)管理的效率，避免公司經(jīng)常陷入治理僵局的局面。

（二）政府監管vs公司自治

從PPP項目全生命周期來(lái)看，PPP項目中地方政府的行政監管貫穿于項目前期、建設、運營(yíng)和移交的各個(gè)階段，且在不同的項目階段具有不同的監管內容，政府方可通過(guò)相關(guān)行政監管手段有效監督和管理社會(huì )資本的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保證項目有序進(jìn)行。另外，在PPP項目合同中也通常會(huì )設置在特殊情況下的政府介入權，這些權利都進(jìn)一步保障了政府方對項目的全面掌控。因此，筆者認為，在政府監管體系已經(jīng)較為完備的前提下，政府方在項目公司層面可以適當考慮簡(jiǎn)政放權，由政府方股東按照“抓大放小”的原則，保留對日常經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行監督以及對重大事項表決的權利，而對于其他事項給予項目公司充分的自治空間。

（三）事前防范vs事后救濟

在項目公司治理結構的設計過(guò)程中，也可以考慮將待決事項分為必須通過(guò)政府方股東監管方式進(jìn)行事前防范的事項，與政府能夠通過(guò)事后救濟措施減少不良影響和損失的事項。對于可能?chē)乐赜绊懮鐣?huì )公共利益和公共安全的情形，或其它可能與政府及其主管部門(mén)的相關(guān)規章制度相沖突的事項，針對該等風(fēng)險政府方股東應當進(jìn)行重點(diǎn)監管。而針對其他政府方能夠通過(guò)后續協(xié)商、行政命令或爭議解決等方式進(jìn)行事后救濟的事項，則可以相對減少對項目公司決策的干預。

（四）雙方特別約定vs登記管理要求

實(shí)踐中，筆者發(fā)現存在股東雙方雖然就PPP項目公司治理問(wèn)題達成一致意見(jiàn)并通過(guò)公司章程加以落實(shí)，但是由于受制于地方公司登記管理要求導致無(wú)法就相關(guān)特殊約定安排進(jìn)行備案的情形。對此，筆者認為，在項目公司治理結構的設計過(guò)程中還應當咨詢(xún)地方公司登記機關(guān)的相關(guān)意見(jiàn)。如果公司登記機關(guān)要求采用其統一《公司章程》模板進(jìn)行登記備案的，股東雙方可以特別約定事項通過(guò)簽訂補充協(xié)議方式加以明確，但是其前提是約定內容不應與已登記備案的公司章程內容相矛盾，僅作為公司章程的補充適用。

 

三、PPP項目公司治理的具體形式

傳統意義上的公司治理結構包含以下方面：公司控制權的分配、董事會(huì )、經(jīng)營(yíng)管理機構的組成以及股東會(huì )、董事會(huì )表決機制的設置等。對于PPP項目公司而言：首先，在項目公司的控制權分配問(wèn)題上，應當給予社會(huì )資本對PPP項目公司的充分自主經(jīng)營(yíng)權，且應當遵守財政部頒布的《PPP項目合同指南（試行）》中有關(guān)政府在項目公司中的持股比例應當低于50%、且不具有實(shí)際控制力及管理權的規定；其次，PPP項目公司股東會(huì )表決機制應當依據各方持有股權比例進(jìn)行相應設置，包括對特定事項采用超級多數表決機制等安排，在實(shí)現社會(huì )資本股東對項目公司日常運營(yíng)的決策權的同時(shí)，確保政府方股東對于股東會(huì )重要事項的否決權；再次，在前述股東會(huì )表決機制安排之外，還應當允許政府方對PPP項目公司經(jīng)營(yíng)中涉及公共安全與公眾利益事項享有一票否決權，涉及公共安全與公眾利益的事項不應作擴大化理解；又次，政府方委派的董事人數可不完全遵循股權比例，但不應占據主導地位，并設置合理的董事會(huì )表決機制；最后，PPP項目公司經(jīng)營(yíng)管理機構設置上，包括總經(jīng)理、副總經(jīng)理（多名）、財務(wù)負責人等高管的組成和任命上，也應當以社會(huì )資本為主，同時(shí)保障政府方委派人員對日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監督的合理權利。

結語(yǔ)：

綜上，基于PPP項目的復雜性和行業(yè)的差異性，對于項目公司治理結構的設計不應千篇一律，合作雙方需要綜合考量監管政策、融資能力、行業(yè)特點(diǎn)等眾多因素，基于筆者上述PPP項目公司治理的特征和原理，進(jìn)一步合理化PPP項目公司的治理結構和管理模式，推進(jìn)項目順利實(shí)施。公司治理對于每個(gè)公司都很重要，作為為PPP項目而設立的特殊目的公司，PPP項目公司治理更是影響PPP項目成敗與否的重要因素。