國務(wù)院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》的通知

國辦函〔2023〕115號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

 

國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》已經(jīng)國務(wù)院同意，現轉發(fā)給你們，請認真貫徹落實(shí)。

 

國務(wù)院辦公廳

2023年11月3日

 

 

關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)

國家發(fā)展改革委 財政部

 

政府和社會(huì )資本合作（PPP）實(shí)施近十年來(lái)，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用，但在實(shí)踐中也出現了一些亟待解決的問(wèn)題。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，進(jìn)一步深化基礎設施投融資體制改革，切實(shí)激發(fā)民間投資活力，現就規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制（簡(jiǎn)稱(chēng)新機制）提出如下指導意見(jiàn)。

 

一、準確把握新機制的總體要求

 

以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，堅持穩中求進(jìn)工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，著(zhù)力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，統籌發(fā)展和安全，規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，拓寬民間投資空間，堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，提高基礎設施和公用事業(yè)項目建設運營(yíng)水平，確保規范發(fā)展、陽(yáng)光運行。

 

（一）聚焦使用者付費項目。政府和社會(huì )資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設投資和運營(yíng)成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會(huì )資本合作模式額外新增地方財政未來(lái)支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規和有關(guān)政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營(yíng)、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過(guò)可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營(yíng)成本。

 

（二）全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式。政府和社會(huì )資本合作應全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，根據項目實(shí)際情況，合理采用建設—運營(yíng)—移交（BOT）、轉讓—運營(yíng)—移交（TOT）、改建—運營(yíng)—移交（ROT）、建設—擁有—運營(yíng)—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營(yíng)—移交（DBFOT）等具體實(shí)施方式，并在合同中明確約定建設和運營(yíng)期間的資產(chǎn)權屬，清晰界定各方權責利關(guān)系。

 

（三）合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域。政府和社會(huì )資本合作應限定于有經(jīng)營(yíng)性收益的項目，主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區項目，城鎮供水、供氣、供熱、停車(chē)場(chǎng)等市政項目，城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護和環(huán)境治理項目，具有發(fā)電功能的水利項目，體育、旅游公共服務(wù)等社會(huì )項目，智慧城市、智慧交通、智慧農業(yè)等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤(pán)活存量和改擴建有機結合的項目。

 

（四）優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與。要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì )資本合作新建（含改擴建）項目，制定《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)清單，見(jiàn)附件）并動(dòng)態(tài)調整。市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營(yíng)企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創(chuàng )造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì )資本合作項目，可積極鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與政府和社會(huì )資本合作項目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規定執行。

 

（五）明確管理責任分工。國家發(fā)展改革委要牽頭做好特許經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)工作，切實(shí)加強政策指導。地方各級人民政府要切實(shí)負起主體責任，規范推進(jìn)本級政府事權范圍內的特許經(jīng)營(yíng)項目。地方各級人民政府可依法依規授權有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施機構（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項目實(shí)施機構），負責特許經(jīng)營(yíng)方案編制、特許經(jīng)營(yíng)者選擇、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂、項目實(shí)施監管、合作期滿(mǎn)移交接收等工作。地方各級發(fā)展改革部門(mén)要發(fā)揮綜合協(xié)調作用，嚴格把關(guān)項目特許經(jīng)營(yíng)方案等有關(guān)內容，依法依規履行項目審批、核準或備案職責。各級財政部門(mén)要嚴格執行預算管理制度，加強地方政府債務(wù)管理，加大財會(huì )監督力度，嚴肅財經(jīng)紀律。

 

（六）穩妥推進(jìn)新機制實(shí)施。把握好工作力度、節奏，2023年2月政府和社會(huì )資本合作項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續新實(shí)施的政府和社會(huì )資本合作項目，均應按照本指導意見(jiàn)規定的新機制執行，不再執行2015年5月印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）。

 

二、規范推進(jìn)建設實(shí)施

 

（七）嚴格審核特許經(jīng)營(yíng)方案。對擬采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的項目，項目實(shí)施機構應參照可行性研究報告編寫(xiě)規范，牽頭編制特許經(jīng)營(yíng)方案，并比照政府投資項目審批權限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續，以合理控制項目建設內容和規模、明確項目產(chǎn)出（服務(wù)）方案。在審核特許經(jīng)營(yíng)方案時(shí)，要同步開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證，對項目是否適合采取特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行認真比較和論證；必要時(shí)可委托專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構評估，提高可行性論證質(zhì)量。

 

（八）公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者。項目實(shí)施機構應根據經(jīng)批準的特許經(jīng)營(yíng)方案，通過(guò)公開(kāi)競爭方式依法依規選擇特許經(jīng)營(yíng)者（含特許經(jīng)營(yíng)者聯(lián)合體，下同）。應將項目運營(yíng)方案、收費單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限等作為選擇特許經(jīng)營(yíng)者的重要評定標準，并高度關(guān)注其項目管理經(jīng)驗、專(zhuān)業(yè)運營(yíng)能力、企業(yè)綜合實(shí)力、信用評級狀況。選定的特許經(jīng)營(yíng)者及其投融資、建設責任原則上不得調整，確需調整的應重新履行特許經(jīng)營(yíng)者選擇程序。根據國家有關(guān)規定和項目建設投資、運營(yíng)成本、投資回收年限等，合理確定特許經(jīng)營(yíng)期限，充分保障特許經(jīng)營(yíng)者合法權益。特許經(jīng)營(yíng)期限原則上不超過(guò)40年，投資規模大、回報周期長(cháng)的特許經(jīng)營(yíng)項目可以根據實(shí)際情況適當延長(cháng)，法律法規另有規定的除外。

 

（九）規范簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。項目實(shí)施機構與特許經(jīng)營(yíng)者應在法律地位平等、權利義務(wù)對等的基礎上簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。需成立項目公司的，項目實(shí)施機構應當與特許經(jīng)營(yíng)者簽訂協(xié)議，約定其在規定期限內成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應明確項目實(shí)施范圍、產(chǎn)出（服務(wù)）質(zhì)量和標準、投資收益獲得方式、項目風(fēng)險管控、協(xié)議變更、特許經(jīng)營(yíng)期限等內容，約定雙方的權利、義務(wù)和責任。

 

（十）嚴格履行投資管理程序。對政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經(jīng)營(yíng)項目，應按照《政府投資條例》有關(guān)規定履行審批手續；對由社會(huì )資本方單獨投資的項目，應按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》有關(guān)規定履行核準或備案手續。規范履行項目調整程序，完成審批、核準或備案手續的項目如發(fā)生變更建設地點(diǎn)、調整主要建設內容、調整建設標準等重大情形，應報請原審批、核準機關(guān)重新履行項目審核程序，必要時(shí)應重新開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證和特許經(jīng)營(yíng)方案審核工作。特許經(jīng)營(yíng)項目法人確定后，如與前期辦理審批、用地、規劃等手續時(shí)的項目法人不一致，應依法辦理項目法人變更手續，項目實(shí)施機構應給予必要支持和便利。

 

（十一）做好項目建設實(shí)施管理。特許經(jīng)營(yíng)者應做深做實(shí)項目前期工作，嚴格按照有關(guān)規定優(yōu)化工程建設方案，合理安排工期，有效控制造價(jià)，保障工程質(zhì)量，做好運營(yíng)籌備。對地質(zhì)條件復雜、施工風(fēng)險較大、存在維修養護困難的項目，應完善勘察和施工設計，強化建設風(fēng)險控制，防止項目爛尾。項目建成后，應依法依規及時(shí)組織竣工驗收和專(zhuān)項驗收。需要試運行或試運營(yíng)的項目，應在投入試運行或試運營(yíng)前符合相應要求并取得試運行或試運營(yíng)許可。

 

三、切實(shí)加強運營(yíng)監管

 

（十二）定期開(kāi)展項目運營(yíng)評價(jià)。項目實(shí)施機構應會(huì )同有關(guān)方面對項目運營(yíng)情況進(jìn)行監測分析，開(kāi)展運營(yíng)評價(jià)，評估潛在風(fēng)險，建立約束機制，切實(shí)保障公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。項目實(shí)施機構應將社會(huì )公眾意見(jiàn)作為項目監測分析和運營(yíng)評價(jià)的重要內容，加大公共監督力度，按照有關(guān)規定開(kāi)展績(jì)效評價(jià)。

 

（十三）懲戒違法違規和失信行為。如特許經(jīng)營(yíng)者存在違反法律法規和國家強制性標準，嚴重危害公共利益，造成重大質(zhì)量、安全事故或突發(fā)環(huán)境事件等情形，有關(guān)方面應依法依規責令限期改正并予以處罰。對提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)不滿(mǎn)足特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定標準的，特許經(jīng)營(yíng)者應按照協(xié)議約定承擔違約責任。依法依規將項目相關(guān)方的失信信息納入全國信用信息共享平臺。

 

（十四）規范開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議變更和項目移交等工作。在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議有效期內，如確需變更協(xié)議內容，協(xié)議當事人應在協(xié)商一致的基礎上依法簽訂補充協(xié)議。特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿(mǎn)或提前終止的，應按協(xié)議約定依法依規做好移交或退出工作，嚴禁以提前終止為由將特許經(jīng)營(yíng)轉變?yōu)橥ㄟ^(guò)建設—移交（BT）模式變相舉債；擬繼續采取特許經(jīng)營(yíng)模式的，應按規定重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)期限內因改擴建等原因需重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者的，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者。對因特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議引發(fā)的各類(lèi)爭議，鼓勵通過(guò)友好協(xié)商解決，必要時(shí)可根據爭議性質(zhì)，依法依規申請仲裁、申請行政復議或提起行政、民事訴訟，妥善處理解決。

 

（十五）建立常態(tài)化信息披露機制。項目實(shí)施機構應將項目建設內容、特許經(jīng)營(yíng)中標結果、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議主要內容、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)標準、運營(yíng)考核結果等非涉密信息，依托全國投資項目在線(xiàn)審批監管平臺，及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)。特許經(jīng)營(yíng)者應將項目每季度運營(yíng)情況、經(jīng)審計的年度財務(wù)報表等信息，通過(guò)適當方式向社會(huì )公開(kāi)。

 

四、加大政策保障力度

 

（十六）加強組織實(shí)施。各地區要壓緊壓實(shí)主體責任，完善工作機制，精心組織實(shí)施。各有關(guān)部門(mén)要強化協(xié)同聯(lián)動(dòng)，明確政策規定，加強實(shí)施監管。國家發(fā)展改革委要制定特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議范本和實(shí)施細則，指導各地區按照新機制要求依法合規、穩妥有序實(shí)施政府和社會(huì )資本合作項目，并會(huì )同有關(guān)方面及時(shí)修訂完善特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)制度文件，營(yíng)造良好制度環(huán)境。

 

（十七）做好要素保障和融資支持。支持在不改變項目地表原地類(lèi)和使用現狀的前提下，利用地下空間進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設，提高土地使用效率。支持依法依規合理調整土地規劃用途和開(kāi)發(fā)強度，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式推動(dòng)原有資產(chǎn)改造與轉型，提高資產(chǎn)利用效率。探索分層設立國有建設用地使用權，支持項目依法依規加快辦理前期手續。鼓勵金融機構按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續的原則，采用預期收益質(zhì)押等方式為特許經(jīng)營(yíng)項目提供融資支持。積極支持符合條件的特許經(jīng)營(yíng)項目發(fā)行基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）。

 

（十八）支持創(chuàng )新項目實(shí)施方式。鼓勵特許經(jīng)營(yíng)者通過(guò)技術(shù)創(chuàng )新、管理創(chuàng )新和商業(yè)模式創(chuàng )新等降低建設和運營(yíng)成本，提高投資收益，促進(jìn)政府和社會(huì )資本合作項目更好實(shí)施。特許經(jīng)營(yíng)者在保障項目質(zhì)量和產(chǎn)出（服務(wù)）效果的前提下，通過(guò)加強管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng )新等獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營(yíng)者所有。鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式規范參與盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。

 

附件：支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴建）項目清單（2023年版）

 

附件

 

支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴建）項目清單

（2023年版）

 

一、應由民營(yíng)企業(yè)獨資或控股的項目

 

（一）環(huán)保領(lǐng)域

 

1.垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目

 

（二）市政領(lǐng)域

 

2.園區基礎設施項目

 

3.公共停車(chē)場(chǎng)項目

 

（三）物流領(lǐng)域

 

4.物流樞紐、物流園區項目

 

（四）農業(yè)林業(yè)領(lǐng)域

 

5.農業(yè)廢棄物資源化利用項目

 

6.旅游農業(yè)、休閑農業(yè)基礎設施項目

 

7.林業(yè)生態(tài)項目

 

（五）社會(huì )領(lǐng)域

 

8.體育項目

 

9.旅游公共服務(wù)項目

 

二、民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上不低于35%的項目

 

（一）環(huán)保領(lǐng)域

 

10.污水處理項目

 

11.污水管網(wǎng)項目

 

（二）市政領(lǐng)域

 

12.城鎮供水、供氣、供熱項目

 

（三）交通運輸領(lǐng)域

 

13.城際鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路和支線(xiàn)鐵路，鐵路客貨運輸商業(yè)類(lèi)、延伸類(lèi)業(yè)務(wù)項目

 

14.收費公路項目（不含投資規模大、建設難度高的收費公路項目）

 

15.低運量軌道交通項目

 

（四）物流領(lǐng)域

 

16.機場(chǎng)貨運處理設施項目

 

17.國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地項目

 

（五）水利領(lǐng)域

 

18.具有發(fā)電功能的小型水利項目

 

（六）新型基礎設施領(lǐng)域

 

19.智慧城市、智慧交通、智慧農業(yè)、智慧能源項目

 

20.數據中心項目

 

21.人工智能算力基礎設施項目

 

22.民用空間基礎設施項目

 

三、積極創(chuàng )造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與的項目

 

（一）交通運輸領(lǐng)域

 

23.列入中長(cháng)期鐵路網(wǎng)規劃、國家批準的專(zhuān)項規劃和區域規劃的鐵路項目

 

24.投資規模大、建設難度高的收費公路等項目

 

25.城市地鐵、輕軌和市域（郊）鐵路項目

 

26.民用運輸機場(chǎng)項目

 

（二）能源領(lǐng)域

 

27.農村電網(wǎng)改造升級項目

 

28.油氣管網(wǎng)主干線(xiàn)或支線(xiàn)項目

 

29.石油、天然氣儲備設施項目

 

（三）水利領(lǐng)域

 

30.具有發(fā)電功能的大中型水利項目