2021年8月31日，住建部正式發(fā)布《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（建科〔2021〕63號）》（63號文）。此舉距離征求意見稿發(fā)布僅僅過去21天，表現(xiàn)了監(jiān)管層防止城市更新政策在執(zhí)行中被演繹被扭曲的急切心情，迫切地讓城市更新與土地開發(fā)和房地產(chǎn)斷舍離，及時把控城市更新的政策目標(biāo)不走樣。 這次城市更新政策打補(bǔ)丁距離2021年4月12日發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)>的通知（發(fā)改規(guī)劃【2021】493號）》（493號文）僅僅過去了4個半月，體現(xiàn)了近期房地產(chǎn)去杠桿、嚴(yán)控政府隱性債務(wù)和基建投融資降規(guī)模等宏觀政策力度的加強(qiáng)，給企圖轉(zhuǎn)戰(zhàn)城市更新新賽道的房企和希望借城市更新獲得二次大發(fā)展的地方政府兜頭一盆涼水，63號文重新定義了城市更新的本質(zhì)。

 

一、城市更新的“四道紅線”

63號文仍然采用了監(jiān)管層近年來最為有效的監(jiān)管模式，即以硬性指標(biāo)來進(jìn)行管理，邊界清晰，操作明了，指標(biāo)監(jiān)管法的威力在房企三道紅線等政策中已充分體現(xiàn)，63號文對城市更新設(shè)定的硬性指標(biāo)也可以稱為“城市更新四道紅線”：

1. 拆舊比：原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。開發(fā)商之所以有動力進(jìn)行舊改項目的開發(fā)，原因就是項目給予配比一定的融資區(qū)，這個融資區(qū)的土地就來源于原建筑的拆除，該比例被設(shè)定的如此之低，意味著開發(fā)商最大的利益回報來源被嚴(yán)格管控。

2. 拆建比：原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆建比不應(yīng)大于2。結(jié)合拆舊比限定，為了防止拆除面積小但增建面積大，63號文對拆建比也進(jìn)行了限制。拆建比不高于2，其實是限制了新舊容積率的相對差（計容項目一致情況下），新舊容積率相差越大，拆除收益也就越大，結(jié)合拆舊比例不高于20%，也就從總量上限制了新建總面積，從而限制了項目整體收益。假設(shè)現(xiàn)狀為100萬平的舊改項目，可拆除20萬平，拆除的面積可再建40萬平的新建筑，這新建筑還不確定是回遷用還是開發(fā)商可銷售用。 除了拆建比，決定項目收益的還有拆賠比，拆賠比就是賠回面積與拆遷面積之比，影響拆賠比的因素主要有基底面積、房屋新舊和舊房層數(shù)等，基底面積越大、房屋成新越高、舊房層數(shù)越低，拆賠比就越高。拆建比與拆賠比兩者之差就是拆除收益。將拆建比規(guī)定為2以內(nèi)不僅會限制項目實施主體的收益空間，也會壓低拆賠比，擠壓原業(yè)主的拆遷收益。

3. 就地、就近安置率：城市更新單元（片區(qū)）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%，該指標(biāo)較大程度上加大了項目的開發(fā)難度，增加了項目實施主體的成本，通過開發(fā)新城大規(guī)模搬遷原居民的做法行不通了，即項目實施主體通過等量不等價的土地置換實現(xiàn)項目收益的方法行不通了。 

4.租金年度增長率：城市住房漲幅不超過5%。這是對地方政府提出的要求，地方政府需要平衡和統(tǒng)籌城市更新對住房租賃市場產(chǎn)生的影響，能夠從一定程度上控制地方政府作出集中大規(guī)模拆改的規(guī)劃。

二、城市更新政策收緊的深刻影響

63號文正式發(fā)布的第二天，國務(wù)院新聞辦公室針對該政策舉辦“努力實現(xiàn)全體人民住有所居”新聞發(fā)布會，在會議中，住建部部長王蒙徽、副部長倪虹、黃艷回答了記者題問，全面闡述了63號文的主旨和意義，即建立由過去的單一“開發(fā)方式”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營模式”，由過去大規(guī)模的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)城市更新模式。63號文的深刻影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.確定了城市更新的屬性

目前地方施行的城市更新并不強(qiáng)調(diào)政府公益屬性，是以市場主體主導(dǎo)的經(jīng)營性改造項目為主，城市更新中政府的主要職能是規(guī)劃控制和實施監(jiān)管，由政府投資主導(dǎo)的公益性改造項目僅限于市場難以有效發(fā)揮作用的小部分情形下。 

以深圳為例，按實施主體分為政府主導(dǎo)改造、單一主體掛牌招商和土地權(quán)利人自行改造三種。政府主導(dǎo)改造的城市更新，由市、區(qū)人民政府組織實施，市、區(qū)人民政府相關(guān)部門作為實施主體，屬于公益性項目；單一主體掛牌招商的城市更新主要是由多個物業(yè)權(quán)利人共同委托的單一物業(yè)權(quán)利人或者單一市場主體作為實施主體，一般是原居民共同委托給地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行改造，屬于經(jīng)營性項目；土地權(quán)利人自行改造，主要有單一物業(yè)權(quán)利人自行改造，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造，可由物業(yè)權(quán)利人自己或者委托的單一市場主體，例如地產(chǎn)企業(yè)實施，屬于經(jīng)營性項目。 

市場主體主導(dǎo)的經(jīng)營性改造項目主要就是拆建和工改住等具有收益的項目，63號文設(shè)立的四道紅線大大限制了拆建項目的比例，在有限的拆建比例中還包括政府主導(dǎo)的公益性項目，使得市場主體主導(dǎo)項目的占比已經(jīng)非常小，其結(jié)果是各市場主體參與城市更新已無利可圖，城市更新的主要部分將是小規(guī)模漸進(jìn)式有機(jī)更新、微改造、住房成套化改造、保障性租賃住房建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共空間和公園綠地拓展、既有建筑改造修繕和利用等公益性、準(zhǔn)公益性項目，城市更新的性質(zhì)也將變?yōu)檎鲗?dǎo)的公益屬性，這類項目對市場主體并不具有吸引力，未來城市更新將以政府投資和政府支出為主。

2.改變了城市更新項目的盈利模式

目前地方施行的城市更新項目，其盈利的核心點就在于土地一二級聯(lián)動開發(fā)帶來的收益，各地城市更新試點中最大的創(chuàng)新就在于對招拍掛土地出讓制度的突破，例如協(xié)議轉(zhuǎn)讓、改變土地用途補(bǔ)交出讓金、毛地出讓等，市場主體參與城市更新最大的動力正是來自土地一二級聯(lián)動獲得的二級開發(fā)收益，由此獲得的收益可以完全覆蓋一級開發(fā)的拆遷補(bǔ)償、土地一級開發(fā)、公益設(shè)施配建等各種成本，63號文嚴(yán)格限制拆建，強(qiáng)調(diào)保留和修繕利用原有存量建筑的原則，使得涉及土地開發(fā)的城市更新項目大大減少，項目原有的盈利核心也將不復(fù)存在。未來的城市更新項目只能將盈利點轉(zhuǎn)移到運(yùn)營的長期收益上，市場主體依靠對物業(yè)的經(jīng)營和管理獲取收入，地方政府則是依靠稅收，由于城市更新提升了區(qū)域的公共環(huán)境和公共設(shè)施水平，完善了城市的功能，可以吸引更多的人口、商業(yè)和產(chǎn)業(yè)，從而帶來更多的稅收。對于城市更新的實施主體是經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變，對于地方政府來說則是土地財政無法再續(xù)。

3.從房企的新風(fēng)口變成了城投的新機(jī)遇

63號文強(qiáng)調(diào)了城市更新的公益屬性，改變了城市更新的盈利模式，對于房企已經(jīng)沒有多少吸引力，城市更新原本比一般的開發(fā)項目復(fù)雜，有很高的門檻，一級開發(fā)的成本也很高，房企不能通過城市更新繞過招拍掛低價拿地的目標(biāo)，無法以二級開發(fā)的超額利潤去平衡一級開發(fā)的成本，便失去了參與的意義。房企試圖通過城市更新開辟新賽道，從目前的政策壓力下解脫出來的希望再次破滅。

然而城市更新的公益屬性加強(qiáng)后對于城投平臺則是新機(jī)遇，公益性、準(zhǔn)公益性的項目更適合國有背景的城投平臺來承接，對公共設(shè)施的維護(hù)和運(yùn)營也是城投的傳統(tǒng)優(yōu)勢業(yè)務(wù)領(lǐng)域，比起房企城投平臺更具備產(chǎn)業(yè)協(xié)同能力、城市綜合服務(wù)能力和資產(chǎn)管理能力，更適合投資運(yùn)營公益、準(zhǔn)公益性質(zhì)的城市更新項目和資產(chǎn)，此外在融資、拆遷談判等方面，國有背景的城投平臺也比房企更有優(yōu)勢：

（1） 融資。

房企作為城市更新項目實施主體，金融機(jī)構(gòu)對其提供貸款在合規(guī)性上是存在瑕疵的。

一級土地開發(fā)階段，根據(jù)目前的貸款政策規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)僅可為房企發(fā)放開發(fā)貸，而申請開發(fā)貸的前提是四證齊全，因此在一級土地開發(fā)階段，房企是無法向金融機(jī)構(gòu)申請貸款的。實踐中部分試點地區(qū)做了政策變通，允許金融機(jī)構(gòu)“容缺審批”，房企可以在四證不全的情況下向金融機(jī)構(gòu)申請舊改貸，而且規(guī)定已經(jīng)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案的城市更新項目舊改貸不納入房地產(chǎn)貸款集中度管理。然而這種變通依然存在問題，一是依然違反了只能向房企發(fā)放開發(fā)貸的規(guī)定，發(fā)放了舊改貸；二是該項舊改貸的還款來源是二級土地開發(fā)的收入，那其是否仍屬于房地產(chǎn)貸款？不納入房地產(chǎn)貸款集中度管理是否合理？三是所謂的“容缺審批”本質(zhì)上仍是房企在四證齊全之前的前融，地方的試點文件能否對抗監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)定？

如下圖所示，城市更新貸款金融機(jī)構(gòu)介入時點中時點1至?xí)r點5處于一級土地開發(fā)階段，時點6處于二級開發(fā)階段，在前5個時點向房企發(fā)放貸款都存在一定的合規(guī)瑕疵：

而如果是沒有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的城投公司作為實施主體，在一級土地開發(fā)階段，金融機(jī)構(gòu)向其發(fā)放舊改貸或其他固定資產(chǎn)投資貸款不存在合規(guī)問題。二級土地開發(fā)階段，沒有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的城投公司可以申請臨時開發(fā)資質(zhì)。 

除商業(yè)貸款外，城投公司的融資渠道還有：

①政策性銀行的城市更新政策性貸款，政策性銀行城市更新貸款主要是針對公益性、準(zhǔn)公益性項目，經(jīng)營性項目一般無法申請，而且根據(jù)貸款相關(guān)規(guī)定也不能向房企發(fā)放此類固定資產(chǎn)類貸款；

②發(fā)行城市更新類債券，包括企業(yè)債、定向債務(wù)融資工具、交易商協(xié)會城市更新債券，作為民營背景的房企則很難做到；

③地方政府牽頭成立的城市更新基金也是一個重要的資金渠道，例如2021年6月2日上海成立了全國落地規(guī)模最大的城市更新基金，總規(guī)模800億元，是典型的地方政府主導(dǎo)、地方國企負(fù)責(zé)執(zhí)行、具有片區(qū)開發(fā)能力的央國企參與合作、具有長期穩(wěn)定低成本資金的險資參與配資的城市更新投資架構(gòu)；

④國有背景的城投也更容易獲批發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs，盤活存量的城市更新項目。

（2） 拆遷談判。

城市更新項目中前期拆遷協(xié)議簽訂及實施情況是項目能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵，因拆遷拖延導(dǎo)致的被動變更批復(fù)或方案無法推進(jìn)，將導(dǎo)致項目陷入泥潭，房企和原業(yè)主在談判中地位平等，沒有任何優(yōu)勢，很多項目中都出現(xiàn)過釘子戶問題，很考驗實施主體的談判能力。

為此，部分地區(qū)采取由政府拆遷辦負(fù)責(zé)拆遷事宜的解決辦法，由房企將拆遷款交給拆遷辦向拆遷戶支付，但從底層邏輯上存在一定的瑕疵，還有部分地區(qū)采取政府、房企、銀行三方合作的方式，由政府負(fù)責(zé)談判，房企支付拆遷款，銀行監(jiān)管拆遷資金，這兩種方法都是希望借助政府的行政能力解決拆遷談判中釘子戶的問題。深圳則更為規(guī)范化，2021年深圳出臺的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》增加了行政強(qiáng)制個別征收的規(guī)定，以保障拆遷的順利進(jìn)行，條例規(guī)定：舊住宅區(qū)、城中村合法住宅、住宅類歷史違建部分的改造項目，已簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的物業(yè)權(quán)利人已經(jīng)達(dá)到百分之九十五以上，舊住宅區(qū)項目還必須已簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的專有部分面積也達(dá)到百分之九十五以上，政府可進(jìn)行強(qiáng)制個別征收。

但如果是由城投平臺作為實施主體談判，則更容易獲得政府的行政能力支持，將比房企更能在談判中取得優(yōu)勢，順利推進(jìn)協(xié)議簽訂。

此外，當(dāng)城市更新的公益屬性加強(qiáng)后，政府的投資和支出將成為主要的資金來源，因此防控政府隱性債務(wù)，嚴(yán)格審查項目融資的合規(guī)性的重要性將凸顯，63號文對此做了以下規(guī)定：

①評估先行，合理確定城市更新重點、劃定城市更新單元；

②與相關(guān)規(guī)劃充分銜接，建立項目庫，量力而行；

③有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，堅決遏制新增隱性債務(wù)；

④嚴(yán)格執(zhí)行棚戶區(qū)改造政策，不得以棚戶區(qū)改造名義開展城市更新。

三、主要城市2021年城市更新地方實施細(xì)則

63號文發(fā)布的前后，上海、北京也發(fā)布了區(qū)域城市更新細(xì)則，深耕城市更新的試點標(biāo)桿廣州政策也發(fā)生了重要的變動，自此，從南到北，四大一線城市都發(fā)布了各自的城市更新政策，正好代表了當(dāng)前地方政府的幾種城市更新典型模式。

1.深圳

2020年12月30日《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》出臺，于2021年3月1日實施。

條例要點：

（1）對進(jìn)行城市更新的區(qū)域進(jìn)行嚴(yán)格的范圍限制和準(zhǔn)入條件，對拆除重建類改造設(shè)置更高的審批條件，必須是通過綜合整治方式難以改善或者消除妨害公共利益的情形。

（2）政府作為城市更新監(jiān)督管理人，以公權(quán)力承擔(dān)城市更新統(tǒng)籌、審批、管理等職責(zé)。

（3）市場化原則實施項目，按申報主體更新模式分為政府主導(dǎo)改造、單一主體掛牌招商和土地權(quán)利人自行改造三種。

（4）除政府主導(dǎo)類更新項目，拆除后形成土地除先按照規(guī)劃要求向政府無償移交公共用地外，不進(jìn)行政府收儲，市場主體以協(xié)議方式取得更新單元規(guī)劃確定的開發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)，并簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。

（5）強(qiáng)調(diào)城市更新項目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障公共利益的落實。重點城市更新單元實行特殊政策，由政府組織實施。市場主體主導(dǎo)項目必須優(yōu)先無償移交給政府一定比例的公共用地。

（6）通過市場化協(xié)商無法達(dá)成個別補(bǔ)償協(xié)議，同時將拖延整體改造項目的進(jìn)度，影響全體物業(yè)權(quán)利人的利益時，政府公權(quán)力介入，強(qiáng)制征收釘子戶的房屋，創(chuàng)設(shè)了“個別征收+行政訴訟”制度。

深圳城市更新條例是以市場化主體主導(dǎo)的經(jīng)營性項目為主的更新模式，政府主要承擔(dān)監(jiān)督管理人職責(zé)，只在小部分重點單元改造等特殊項目中擔(dān)任項目主體。允許市場化主體主導(dǎo)改造項目采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓、補(bǔ)交出讓金等方式取得拆除后土地使用權(quán)，并首次創(chuàng)設(shè)“個別征收+行政訴訟”制度，由政府公權(quán)力強(qiáng)制征收釘子戶房屋，確保城市更新項目順利進(jìn)展。深圳在2021年初首次立法確定深圳城市更新模式，是全國的樣本，后續(xù)多地發(fā)布的地區(qū)城市更新文件大多是借鑒深圳經(jīng)驗，但必須看到，深圳的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，地方政府并不依賴土地財政，深圳良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)其他地區(qū)也未必能夠達(dá)到，深圳高度市場化的城市更新模式放到其他地區(qū)很有可能會變形。63號文發(fā)布后，深圳是否會根據(jù)文件相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行政策修改，將如何修改還有待觀察，但已有一些市場人士提醒，對于在深圳、廣州等較大城市舊改項目儲備較多的房企應(yīng)給予高度關(guān)注，明確其舊改項目前期投入的規(guī)模及后續(xù)運(yùn)作的可性性。

2.廣州

廣東省三舊改造試點形成省、市、區(qū)三級的制度體系，省政府制定基本制度，具體的執(zhí)行和操作規(guī)則則由各地市因地制宜自行發(fā)布規(guī)則，根據(jù)各地市的不同情況分為多個模式。2019年4月18日《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市深入推進(jìn)城市更新工作實施細(xì)則的通知（穗府辦規(guī)〔2019〕5號）》。廣州城市更新以政府為主導(dǎo)統(tǒng)籌規(guī)劃，包括政府征收、自主改造、合作改造三種模式。分為全面改造及微改造，其中全面改造以拆除重建為主，微改造以局部拆建及功能置換為主。允許采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓、補(bǔ)交出讓金等方式獲得土地使用權(quán)。創(chuàng)造性地提出了收購（市場評估價）→獎勵（按時簽約）→回購（建安成本價）模式。

2020年6月3日廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)布《廣州市城市更新“中改造”項目實施操作指引》在全面改造及微改造基礎(chǔ)上又提出了全面改造和微改造相結(jié)合的“中改造”第三種改造方式。主要適用范圍為“老城區(qū)舊城改造或舊城與國有舊廠相結(jié)合的連片更新改造”，由政府遴選中改造項目，實施行政征收，公開招標(biāo)選定改造實施主體，實施主體企業(yè)與政府簽訂土地出讓合同并投資實施項目開發(fā)建設(shè)。

2021年8月10日與63號文征求意見稿發(fā)布同一天，廣州市廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)布《廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局關(guān)于審議鼓勵功能性國企參與城市更新改造項目有關(guān)工作的請示》，對越秀區(qū)等中心七區(qū)納入五年實施方案且未正式引入合作企業(yè)的舊村改造項目，鼓勵具有更新經(jīng)驗的功能性市、區(qū)國企積極參與。黃埔、南沙、增城、從化區(qū)四區(qū)舊村改造項目，允許市城投集團(tuán)獨資或與區(qū)屬國有企業(yè)合資成立的城市更新公司負(fù)責(zé)一級開發(fā)，參與二級開發(fā)。

可見廣州市在2020年后更加強(qiáng)調(diào)城市更新的政府公益屬性，逐步推行功能置換、提升利用與更新活化為主的“中改造”代替拆建為主的全面改造，逐漸減少城市更新“一二級聯(lián)動”的土地開發(fā)方式，鼓勵國有城投公司參與城市更新項目，與63號文的精神非常契合。

3.上海

63號文征求意見稿發(fā)布后8月25日上海也發(fā)布了最新的城市更新地方法規(guī)《上海市城市更新條例》，遵循了63號文限制大拆大建、強(qiáng)調(diào)城市更新公益性等主要原則。

條例要點：

（1）堅持“留改拆”并舉、以保留保護(hù)為主，遵循規(guī)劃引領(lǐng)、成片推進(jìn)，政府推動、市場運(yùn)作。

（2）政府主導(dǎo)推進(jìn)，政府各部門具體職責(zé)分工，設(shè)立城市更新中心和專家委員會，建立健全公眾參與機(jī)制，建立統(tǒng)一城市更新信息系統(tǒng)。

（3）分為更新區(qū)域內(nèi)更新活動和零星更新項目。

（4）建立更新統(tǒng)籌主體遴選機(jī)制。市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)按照公開、公平、公正的原則組織遴選，確定與區(qū)域范圍內(nèi)城市更新活動相適應(yīng)的市場主體作為更新統(tǒng)籌主體。

（5）更新區(qū)域內(nèi)的城市更新活動，由更新統(tǒng)籌主體統(tǒng)籌開展；由更新區(qū)域內(nèi)物業(yè)權(quán)利人實施的，應(yīng)當(dāng)在更新統(tǒng)籌主體的統(tǒng)籌組織下進(jìn)行。零星更新項目，物業(yè)權(quán)利人有更新意愿的，可以由物業(yè)權(quán)利人實施。由物業(yè)權(quán)利人實施更新的，可以采取與市場主體合作方式。

（6）允許創(chuàng)新土地供應(yīng)政策、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、物業(yè)置換、組合供應(yīng)土地、重新設(shè)定土地使用期限、擴(kuò)大用地、補(bǔ)交土地出讓金等方式獲得土地使用權(quán)。

（7）城市更新中的房屋征收問題，明確針對被征收人不提起訴訟，且不按時搬遷的，區(qū)政府可向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。針對拆除重建和成套改造，業(yè)主拒不配合時，規(guī)定了“調(diào)解+裁決+復(fù)議”的方式。

（8）強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)應(yīng)帶頭承擔(dān)重要更新區(qū)域開發(fā)，實施自主更新，積極向市場釋放存量土地，建立健全參與更新的考核機(jī)制。

 4.北京

2021年5月15日北京市政府發(fā)布《關(guān)于實施城市更新行動的指導(dǎo)意見（京政發(fā)〔2021〕10號）》，文件要點：

（1）首都功能核心區(qū)以保護(hù)更新為主，中心城區(qū)以減量提質(zhì)更新為主，城市副中心和平原地區(qū)的新城結(jié)合城市更新承接中心城區(qū)功能疏解，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)結(jié)合城市更新適度承接與綠色生態(tài)發(fā)展相適應(yīng)的城市功能。

（2）項目類型主要包括：老舊小區(qū)改造、危舊樓房改建、老舊廠房改造、老舊樓宇更新、首都功能核心區(qū)平房(院落)更新、城市公共空間改造、特色街區(qū)、傳統(tǒng)商圈改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新改造、棚改等。

（3）包括政府主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)人自主更新、社會力量參與更新。

（4）允許劃撥、補(bǔ)交出讓金、協(xié)議、出讓、租賃、作價出資(入股)等方式獲得土地使用權(quán)。

63號發(fā)布同日，2021年8月31日北京市委、市政府又發(fā)布了《北京市城市更新行動計劃（2021-2025年）》，根據(jù)63號文的精神，對指導(dǎo)意見進(jìn)行了進(jìn)一步補(bǔ)充，主要補(bǔ)充要點：

（1）不搞大拆大建，除城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造外，原則上不包括房屋征收、土地征收、土地儲備、房地產(chǎn)一級開發(fā)等項目。

（2）更新改造空間以持有經(jīng)營為主，探索形成多渠道投資模式。

（3）市發(fā)展改革委、市財政局會同相關(guān)部門研究制定關(guān)于完善政府投資、財政補(bǔ)助等城市更新金融財稅支持政策，創(chuàng)新建立城市更新基金、使用銀行信貸資金和保險資金、使用住房公積金、開展REITs試點、發(fā)行專項債等金融支持政策。

（4）鼓勵市屬、區(qū)屬國有企業(yè)搭建平臺，加強(qiáng)與社會資本合作，通過設(shè)立基金、委托經(jīng)營、參股投資等方式，參與城市更新。

北京市的城市更新政策體現(xiàn)出高度的政府公益性特質(zhì)，不僅是不搞大拆大建，涉及土地開發(fā)的內(nèi)容都被剔除了，項目的類型基本上都是公益性、準(zhǔn)公益性的，并且強(qiáng)調(diào)持有經(jīng)營而非出售，項目的收益能力被進(jìn)一步減弱，在某些部分比63號文的要求更為嚴(yán)格。

63號文的轉(zhuǎn)折比較突然，近期已在上半年出臺過城市更新地方政策的地方政府需要根據(jù)63號文的相關(guān)規(guī)定修訂政策，還沒來的及出臺政策的，也須盡快轉(zhuǎn)變思維。而且根據(jù)要求，所有已經(jīng)啟動了城市更新項目的地區(qū)需要對正在建設(shè)和已批待建的城市更新項目進(jìn)行再評估，對涉及推倒重來、大拆大建的項目要徹底整改；試點城市則要進(jìn)一步完善城市更新工作方案。
城市更新的突然收緊，再次明確向市場釋放監(jiān)管層的城鎮(zhèn)化新思路，即不再沿用以往房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，不再片面追求規(guī)模擴(kuò)張帶來的短期效益和經(jīng)濟(jì)利益，由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變，探索政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，這就是監(jiān)管層為城市更新劃定的底線。